Czy Unia Europejska może się rozpaść? Politolożka zdecydowanie o perspektywach głębszej integracji, wspólnym długu, presji USA i Chin

Kamil Broszko: Pani profesor, chciałbym porozmawiać o sprawach europejskich. Najpierw pytanie przedwstępne: czy to nie jest temat, który dotyczy dzisiaj nas wszystkich, obywateli, bardziej niż polityka krajowa?

Anna Pacześniak: To jest paradoks, że żyjemy polityką krajową, ekscytujemy się sprawami, które z punktu widzenia geopolityki bywają zupełnie drugorzędne. Przez wiele tygodni potrafimy dyskutować o sporach personalnych czy partyjnych — choć wszyscy wiemy, że gdzieś w tle dzieją się rzeczy znacznie poważniejsze. Ale to jest silniejsze od nas. Dlatego na Europę zwykle zostaje w polskiej debacie publicznej trochę mniej czasu i miejsca. A szkoda — bo właśnie tam zapada wiele decyzji, które w długiej perspektywie mają dla nas ogromne znaczenie.

KB: W debacie publicznej funkcjonują właściwie dwie konkurencyjne narracje, odpowiadające na pytanie: dokąd zmierza Unia Europejska. Pierwsza — najczęściej powtarzana przez eurosceptyków — mówi, że Unia zmierza donikąd. Że jest organizmem tak zbiurokratyzowanym i powolnym, iż nie jest zdolna do realnego działania. Przywołuje się często, tworząc aurę anegdoty, przykłady nakrętek do butelek, czy ładowarek USB-C. I nieważne jest, że w końcu w sporze o ładowarki Unia wygrała, a przeciwko niej korporacja wytoczyła najpotężniejsze działa, by kosztem środowiska i konsumentów zarabiać jeszcze więcej. Druga narracja narodziła się w czasach COVID-19 i wzmocniła przy okazji wojny Rosja-Ukraina: przedstawia ona UE, jako twór elastyczny, skuteczny, reagujący na wyzwania – czyli cechujący się sprawczością, skutecznością, nawet kosztem tego, że część decyzji podejmowanych jest poza utartymi procedurami ustrojowymi, przez kilkuosobowe konwenty przedstawicieli największych państw członkowskich, albo komisarzy. W świetle przedstawionych argumentów pozostaje pytanie – dokąd zmierza Unia Europejska?

AP: Ma pan rację: te zarzuty często się wzajemnie wykluczają. Jedni mówią, że Unia jest zbyt powolna i zbyt technokratyczna. Inni, że zbyt śmiało ingeruje w kompetencje państw członkowskich. A zdarza się, że obie te opinie wygłaszają te same osoby. Ale jeśli spojrzymy na mechanikę polityki europejskiej, to widać pewną logikę. Dopóki w Parlamencie Europejskim, który jako jedyna unijna instytucja posiada bezpośrednią legitymizację demokratyczną, istnieje większość zdolna przegłosować ugrupowania eurosceptyczne, dopóty główne partie będą prowadziły projekt integracyjny dalej.

Przez długi czas liczono zresztą na to, że te eurosceptyczne ugrupowania po prostu się między sobą nie dogadają. Że są zbyt różne ideowo, zbyt zakorzenione w narodowych politykach, żeby stworzyć spójną siłę.

Dziś jest to już trudniejsze — choćby dlatego, że frakcja Patriotów dla Europy, która powstała po wyborach europejskich w 2024 r., stała się trzecią siłą polityczną w Parlamencie Europejskim. Ale mimo to logika działania pozostaje podobna. Jeśli politycy naprawdę wierzą w projekt europejski — a wielu z nich wierzy — to będą go kontynuować nawet wtedy, gdy część wyborców wysyła sygnały sceptycyzmu. Dlaczego?

Bo alternatywa wydaje im się znacznie gorsza. W ich przekonaniu alternatywą dla obecnego modelu integracji jest stopniowa degradacja Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej. I tu dochodzimy do sedna. Gdyby Unia rzeczywiście zaczęła się cofać — gdyby stała się mniej skuteczna — to natychmiast pojawiłoby się pytanie: skoro nie działa, to po co nam w ogóle taka Unia? A wtedy eurosceptycyzm mógłby rosnąć jeszcze szybciej. Z tego punktu widzenia strategia „robimy swoje” jest całkiem racjonalna.

Poza tym trzeba pamiętać o jednej rzeczy. System polityczny Unii przypomina trochę wielki okręt. Zmiana kursu trwa długo. W politologii często używa się tej metafory także w odniesieniu do polityki niemieckiej — że jest jak ogromny tankowiec, który potrzebuje czasu, aby skręcić. Unia Europejska jest jeszcze większym statkiem.

I rzeczywiście w ostatnich latach obserwowaliśmy momenty, które taką zmianę kursu wymuszały. Najpierw pandemia. Wtedy zobaczyliśmy gwałtowny powrót partykularyzmów narodowych. Państwa członkowskie kłóciły się o wszystko — o maseczki, o szczepionki, o dostęp do sprzętu medycznego.

Ale po kilku miesiącach sytuacja została opanowana. Wspólne zakupy szczepionek, paszporty covidowe — pamiętamy to dziś głównie jako okres zamknięcia i frustracji, ale z instytucjonalnego punktu widzenia była to demonstracja zdolności Unii do działania. A później nastąpiła rosyjska agresja na Ukrainę. Dla wielu państw Europy Zachodniej był to szok. Atak Putina na Ukrainę wydawał się im irracjonalny z punktu widzenia interesów Rosji, więc zakładano, że do niego nie dojdzie. I wtedy nagle okazało się, że ta rzekomo nieruchawa Unia potrafi działać zaskakująco szybko.

Oczywiście wszyscy wolelibyśmy, aby szybkie decyzje nie były podejmowane wyłącznie w sytuacjach kryzysowych. Ale rzeczywistość międzynarodowa nie pyta nas o preferencje.

KB: Czyli w pewnym sensie Unia reaguje dopiero wtedy, gdy zostaje do tego zmuszona przez czynniki zewnętrzne?

AP: W dużej mierze tak. Ale równocześnie zmienia się też myślenie o tym, czym Unia w ogóle ma być.

Jeszcze kilkadziesiąt lat temu — zwłaszcza tuż po II wojnie światowej — otwarcie mówiono o projekcie Stanów Zjednoczonych Europy. Później ten język zaczęto wygaszać, żeby nie drażnić opinii publicznej i polityków narodowych. Dziś właściwie już nikt poważnie nie mówi o budowie jednego europejskiego państwa. Nie tylko z powodów komunikacyjnych. Po prostu uznano, że taki model jest politycznie niemożliwy. A może nawet — i to jest ciekawsza hipoteza — że siła Europy polega właśnie na jej różnorodności.

Dlatego coraz częściej mówi się o elastycznej integracji. O Europie różnych prędkości. O tym, że niektóre decyzje mogą zapadać w węższym gronie państw. Oczywiście z polskiej perspektywy budzi to naturalny niepokój. Patriotycznie chcielibyśmy, żeby Polska była przy każdym stole decyzyjnym.

Ale trzeba też uczciwie powiedzieć: nie zawsze jest to możliwe.

KB: A czy w świecie rosnących napięć geopolitycznych — rywalizacji Stanów Zjednoczonych i Chin, wyścigu technologicznego, nowych zagrożeń bezpieczeństwa — nie powinno się wrócić do idei głębszej integracji? Innymi słowy: czy Unia ma jakąkolwiek szansę dotrzymać kroku gigantom globalnym i odpowiadać na niepokojące trendy bez większej centralizacji decyzji i bez wspólnego zadłużania się na dużą skalę?

AP: Tu zaczynają się prawdziwe polityczne emocje. Bo wspólne zadłużanie jest dla wielu państw czymś bardzo niepokojącym. To krok w stronę głębszej integracji finansowej — a więc w stronę czegoś, co jeszcze kilka lat temu wydawało się nie do pomyślenia. Fundusz odbudowy po pandemii, z którego finansowany jest między innymi KPO, bywał nazywany w debacie europejskiej „momentem hamiltonowskim”.

To oczywiście odwołanie do historii Stanów Zjednoczonych, gdzie Alexander Hamilton doprowadził do uwspólnotowienia długów stanowych. W wielu interpretacjach był to moment narodzin amerykańskiej federacji. W Europie od razu pojawiło się jednak zastrzeżenie: to jednorazowy wyjątek. Nigdy więcej. Eurosceptycy reagowali na to z pewnym uśmiechem. Mówili: „nigdy więcej” w polityce oznacza zazwyczaj „do następnego kryzysu”. I coś w tym jest.

Bo kiedy raz zaczyna się wspólne zadłużanie, powstaje zobowiązanie, które trwa niezależnie od cyklu wyborczego. To trochę jak z kredytem hipotecznym w życiu prywatnym. Można się rozstać, można zmienić pracę, można nawet przeprowadzić się do innego kraju — ale kredyt pozostaje.

Dlatego ta decyzja budziła i nadal budzi ogromne emocje.

Z drugiej strony nie da się oddzielić pytania o ekonomiczną skuteczność od pytania o polityczną akceptację. W demokracji nie da się prowadzić polityki całkowicie wbrew opinii publicznej. I jest jeszcze jeden aspekt, o którym rzadziej się mówi. Unia Europejska nie próbuje konkurować ze Stanami Zjednoczonymi czy Chinami dokładnie na tym samym polu. Europa postawiła np. raczej na regulowanie rynku cyfrowego. Nie możemy regulować tego, co dzieje się na terytorium Stanów Zjednoczonych czy Chin, ale możemy określać warunki działania globalnych korporacji na naszym własnym rynku. A to jest przecież ogromny rynek.

KB: Jednak wspomniane mocarstwa, po okresie kilkudziesięciu lat spokoju, zaczynają uskuteczniać coraz bardziej ofensywny paradygmat, nie tylko w rozumieniu wojny, ale także w sensie handlowym, czy politycznym. Czy te dwa megabieguny z czasem nie zgniotą UE?

AP: Najpierw trzeba odpowiedzieć na pytanie o perspektywę czasową. Bo to rzeczywiście nie jest tak, że projekt europejski — powstały w latach pięćdziesiątych — musi istnieć do końca świata i jeszcze jeden dzień dłużej. Każdy system polityczny podlega procesom historycznym. Powstaje w określonych warunkach, a w innych – może zniknąć. My w Polsce wciąż patrzymy na Unię trochę inaczej niż wiele krajów Europy Zachodniej. Mimo rosnącego eurosceptycyzmu nadal traktujemy przystąpienie do niej jako jedno z największych osiągnięć ostatnich dekad. W końcu staraliśmy się o członkostwo bardzo długo, inwestowaliśmy w ten projekt ogromny wysiłek polityczny i społeczny. Dlatego z naszej perspektywy rozpad Unii byłby czymś szczególnie bolesnym.

Natomiast gdyby Unia Europejska rzeczywiście zaczęła się rozpadać — nawet nie w sposób spektakularny, ale raczej przez powolne osłabianie — skutki byłyby bardzo szybko widoczne. Wyobraźmy sobie, że państwa zaczynają wracać do bilateralnych układów. Albo do mniejszych, regionalnych bloków współpracy. Wtedy globalne rynki natychmiast zorientowałyby się, że Europa przestała występować jako jedna siła. A jeśli tak — można ją rozgrywać. I prawdę mówiąc, pewne symptomy tego procesu już widzimy. Oczywiście zawsze można powiedzieć: poczekajmy na zmianę administracji w Stanach Zjednoczonych. Może wtedy retoryka wobec Europy się zmieni. Ale nawet jeśli się zmieni, to pozostaje pytanie bardziej fundamentalne. Jeśli kolejny amerykański prezydent zobaczy, że strategia nacisku na Europę działa — że przynosi korzyści — to dlaczego miałby z niej zrezygnować? Polityka międzynarodowa bywa bardzo pragmatyczna. Dlatego w Europie powinniśmy mieć świadomość, że nawet nasi najbliżsi sojusznicy są jednocześnie naszymi konkurentami gospodarczymi. To nie jest sprzeczność — to normalny stan stosunków międzynarodowych. I czasem mam wrażenie, że w Europie zachowujemy się trochę tak, jakbyśmy siedzieli na gałęzi i zaczynali ją piłować. Tyle że nie zawsze z tej strony, z której powinniśmy. Na krótką metę nic się nie dzieje. Ale w dłuższej perspektywie może to się skończyć dla nas mocnymi perturbacjami.

KB: A wracając do pytania o decyzje podejmowane przez nieformalne konwenty – przedstawicieli kilku największych państw UE. Z tego powodu wybuchają u nas polityczne afery, wojny plemion politycznych o to, czy premier brał udział w spotkaniu, czy był zaproszony, czy wyszedł wcześniej, czy siedział przy właściwym stoliku.

AP: Lub jechał w odpowiednim wagonie… Kiedy patrzy się na efektywność wspomnianych spotkań, trudno nie zauważyć, że mniejsze grono działa szybciej. I znów wracamy do rozważań o skuteczności Unii. Nie należy jej skuteczności rozpatrywać w skali ostatnich kilku lat. Weźmy przykład roamingu. Dziś każdy, kto podróżuje po Europie, korzysta z efektów pracy UE i tamtych decyzji. Płacimy za telefon tyle, co w swoim kraju, nie do końca mając świadomość, jak długo trwało wypracowanie tej decyzji, głównie z powodu nacisków lobbingowych.

Kiedy na zajęciach ze studentami rozmawiam o prawach i obowiązkach obywateli Unii, często dochodzimy do zaskakującego dla studentów wniosku: obowiązków właściwie nie ma żadnych. Prawa natomiast są — na przykład prawo do ochrony dyplomatycznej przez ambasadę dowolnego państwa członkowskiego, jeśli w danym kraju nie ma przedstawicielstwa naszego państwa. Studenci reagują na to zdziwieniem. Mówią: „ale kto o tym właściwie wie?”. I to jest bardzo trafne pytanie. Czasem warto spojrzeć na Unię z innej strony. Nie tylko pytać, co nam daje tu i teraz, ale zastanowić się, jak wyglądałaby Europa bez UE. Albo jak żyłoby się w Polsce funkcjonującej poza Unią.

Wtedy wiele z tych powolnych, technokratycznych procesów zaczyna wyglądać trochę inaczej.

Bo okazuje się, że wiele spraw, które ostatecznie zostały rozwiązane — nawet jeśli zajęło to lata — w ogóle nie pojawiłoby się na agendzie. Zwłaszcza w przypadku państw małych lub średniej wielkości.

A Polska, mimo swojej wielkiej ambicji i energii politycznej, jest właśnie państwem średniej wielkości.

I dlatego spory o to, czy premier siedział przy głównym stole, czy przy stoliku bocznym — choć w polityce oczywiście nie są bez znaczenia — czasem przesłaniają znacznie ważniejsze pytanie: czy w ogóle jesteśmy w pomieszczeniu, w którym zapadają decyzje.

Kamil Broszko: Na koniec chciałbym jeszcze zapytać o sprawę, która w Polsce budzi ogromne emocje. Czy Unia Europejska jest w stanie zbudować własną odporność militarną? Czy może stworzyć realną siłę odstraszania wobec Rosji — zwłaszcza w scenariuszu, w którym napięcia między tradycyjnymi sojusznikami zachodniej hemisfery rosłyby dalej?

AP: Nie jestem specjalistką od strategii wojskowej ani zbrojeń, więc mówię tu raczej jako obserwatorka polityki. Ale gdy słucham analityków zajmujących się bezpieczeństwem, którzy zajmują się tym zawodowo, to odpowiedź jest dość jednoznaczna – nie ma takiej możliwości. A przynajmniej nie w takim sensie, w jakim czasem wyobrażają to sobie niektórzy komentatorzy. NATO powstało w latach czterdziestych XX w. z bardzo konkretnego powodu: aby stworzyć wspólny system bezpieczeństwa Zachodu. I nie bardzo widać dziś powód, dla którego ten system miałby zostać porzucony i zastąpiony innym. To wciąż potężny sojusz wojskowy. Oczywiście — z pewnymi rysami, pęknięciami. Czasem bardzo widocznymi.

Weźmy choćby napięcia między Stanami Zjednoczonymi a Danią wokół Grenlandii. To sytuacja dość osobliwa: jeden sojusznik rozważa przejęcie terytorium należącego do drugiego sojusznika. W świecie sojuszy wojskowych to nie jest scenariusz typowy. Ale mimo takich napięć NATO pozostaje fundamentem bezpieczeństwa Europy. Unia Europejska próbuje natomiast robić coś innego. Programy takie jak SAFE czy wcześniejsze inicjatywy wspólnych zakupów uzbrojenia są w pewnym sensie odpowiedzią na presję polityczną, którą artykułują amerykańscy politycy — na czele z Donaldem Trumpem. Ale celem nie jest zastąpienie NATO. Raczej wzmocnienie europejskiego wkładu w sojusz.

Widać rosnącą wolę rozwijania własnego potencjału - i to z bardzo prostego powodu. Przez kilkadziesiąt lat Europa Zachodnia w pewnym sensie outsourcingowała bezpieczeństwo. Mogła skupić się na budowaniu dobrobytu, bo amerykańska obecność wojskowa gwarantowała stabilność. Tu zresztą trzeba uczciwie powiedzieć, że Donald Trump w jednej kwestii miał sporo racji. Wielokrotnie powtarzał europejskim partnerom, że mogą generować dobrobyt, bo USA zapewniają bezpieczeństwo. I dodawał, że tak dalej być nie może. Innymi słowy — sama wdzięczność, nawet jeśli bardzo szczera, nie wystarczy. Nie wystarczy też obiecywanie nagród pokojowych czy dyplomatyczne uprzejmości. Europa musi wziąć większą część odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo. Zwłaszcza jeśli chodzi o konflikty, które dzieją się na jej własnym kontynencie. To jest proces, który dopiero się zaczyna. I który prawdopodobnie zdefiniuje europejską politykę w najbliższych dekadach.

---

Prof. dr hab. Anna Pacześniak jest absolwentką Instytutu Politologii Uniwersytetu Wrocławskiego. W 2005 roku uzyskała stopień doktora nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, a w 2014 roku stopień doktora habilitowanego. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Andrzej Duda postanowieniem z 16 lutego 2022 r. nadał dr hab. Annie Pacześniak tytuł naukowy profesora nauk społecznych w dyscyplinie nauk o polityce i administracji. Od 2005 r. pracuje na Wydziale Nauk Społecznych UWr, najpierw w Instytucie Politologii, obecnie w Katedrze Studiów Europejskich, gdzie jest kierownikiem Zakładu Europejskich Procesów Politycznych. W latach 2011 – 2018 była zatrudniona również jako wykładowca w Instytucie Studiów Europejskich na Wolnym Uniwersytecie w Brukseli. Od wielu lat prowadzi zajęcia z najmłodszymi „studentami” na Uniwersytecie Dzieci we Wrocławiu.

Jest laureatką stypendium Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, stypendium Rządu Francuskiego, Scholarship for Excellence Wallonia-Brussels International oraz programu stypendialnego im. Bekkera Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej. Zdobywa i realizuje granty Narodowego Centrum Nauki. Koordynowała polski komponent w kilku projektach finansowanych przez belgijski Fonds de la Recherche Scientifique oraz przez Parlament Europejski. Współpracuje badawczo z University of Houston w Teksasie.

Dorobek naukowy Pani Profesor obejmuje niemal 150 publikacji: książek, artykułów i rozdziałów na temat partii i systemów partyjnych w Polsce i Europie, procesu europeizacji, funkcjonowania europartii, kobiet w polityce. Publikuje w języku polskim, angielskim i francuskim, a jeden z jej artykułów ukazał się nawet po chińsku.

Prof. dr hab. Anna Pacześniak jest stałą doradczynią Komisji Spraw Zagranicznych i Unii Europejskiej Senatu Rzeczpospolitej Polskiej. Zasiada w Scientific Council w Foundation for European Progressive Studies w Brukseli. Jest laureatką tytułu Popularyzator Nauki Fundacji Uniwersytet Dzieci, który otrzymała za „odwagę w podejmowaniu trudnych tematów i przedstawianie ich w zrozumiały dla dzieci sposób, a także za optymizm, poświęcony czas, zaangażowanie i dbałość o każdy szczegół, tak aby zdobywanie wiedzy, bez względu na wiek odkrywców, zawsze było fascynującą przygodą”.