Zaufanie cenniejsze niż ropa

Według World Values Survey wskaźnik zaufania w Norwegii wynosi aż 74 proc. – taki odsetek mieszkańców uważa swoich rodaków za godnych zaufania i jest to najlepszy wynik na świecie. Nie zaskakuje fakt, że kolejne miejsca w rankingu zajmują Szwecja, Finlandia i Szwajcaria. Polska w tych badaniach jest w ogonie krajów europejskich, z wynikiem 19 proc., co ciekawe, bardzo podobnym do tego, który uzyskały Francja i Hiszpania. Poczucie zaufania jest w Norwegii wszechobecne. Nie tylko w relacjach międzyludzkich, ale także we współpracy instytucjonalnej i demokracji lokalnej. Realizacja zadań w ramach lokalnej społeczności, uwzględniająca interes publiczny i swoistą służebność wobec prawa, determinuje zwiększony zakres odpowiedzialności, a ta musi iść w parze z zaufaniem oraz powszechnie obowiązującą etyką i moralnością.

O ile o prawie można powiedzieć, że ma moc karzącą, o tyle o moralności – że ma moc wskazującą. Z punktu widzenia prawa bardziej liczą się skuteczność, słuszność, bezpieczeństwo; z punktu widzenia etyki – dobro i sprawiedliwość. Etyka podpowiada, jak należy żyć, a prawo – jak postąpić, by nie złamać obowiązujących przepisów. Nie ulega wątpliwości, że infrastruktura etyczna i prawna powinna być fundamentem życia społecznego oraz obwiązujących w nim reguł. Warunkiem przestrzegania standardów etycznych i regulacji prawnych jest autentyczność intencji i rzetelność zachowań. Etyka w organizacjach administracji publicznej, w tym administracji samorządowej, pełni zatem istotne funkcje. Przede wszystkim jest podstawą dobrego zarządzania, bowiem etycznie umotywowani funkcjonariusze z reguły podejmują decyzje, kierując się kryteriami merytorycznymi, dzięki temu działania administracji są bardziej efektywne. Ponadto legitymizuje działania administracji publicznej, co przekłada się na zaufanie do instytucji państwa. Zapobiega także patologiom organizacyjnym, w tym korupcji, nepotyzmowi. Dodatkowo etyka kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym i ułatwia urzędnikom podejmowanie trudnych decyzji, rozstrzygających często sporne kwestie¹.

Wydaje się, że norweskie samorządy mają zasady etyczne niejako zapisane w swoim DNA. Widać to w drobnych detalach, takich jak powszechne stosowanie prześwitujących drzwi w gabinetach burmistrza czy ogólnodostępnej tablicy w holu urzędu pokazującej wszystkie odbywające się spotkania. Norwegowie mówią zresztą, że system samorządowy jest kamieniem węgielnym norweskiej demokracji. Aby jednak nie zboczyć z wyznaczonego kursu, miasta w Norwegii aktywnie wdrażają 12 zasad dobrego demokratycznego zarządzania lokalnego, które mówią o odpowiedzialnym prowadzeniu spraw publicznych i zarządzaniu zasobami publicznymi (tzw. dobre zarządzanie lokalne – z ang. good governance). Zasady zapisano w „Strategii innowacji i dobrego zarządzania na szczeblu lokalnym”, zatwierdzonej decyzją Komitetu Ministrów Rady Europy w 2008 r. Obejmują one takie kwestie, jak etyka, praworządność, wydajność i skuteczność, przejrzystość, należyte zarządzanie finansami oraz odpowiedzialność.

1. Uczciwy przebieg wyborów, reprezentacja i uczestnictwo. Wybory lokalne odbywają się w sposób wolny i uczciwy, zgodnie z międzynarodowymi standardami i ustawodawstwem krajowym, bez żadnych oszustw.
2. Responsywność. Cele, zasady, struktury i procedury są dostosowane do uzasadnionych oczekiwań i potrzeb obywateli.
3. Wydajność i efektywność. Wyniki są potwierdzeniem osiągnięcia uzgodnionych celów. Następuje najlepsze możliwe wykorzystanie dostępnych zasobów.
4. Otwartość i przejrzystość. Decyzje są podejmowane i egzekwowane zgodnie z zasadami i przepisami.
5. Praworządność. Władze lokalne przestrzegają prawa i orzeczeń sądowych.
6. Etyczne postępowanie. Dobro publiczne stawia się przed indywidualnymi interesami. Istnieją skuteczne środki zapobiegania i zwalczania wszelkich form korupcji.
7. Kompetencje i możliwości. Umiejętności zawodowe kadry zarządzającej są stale wzmacniane i rozwijane.
8. Innowacje i otwartość na zmiany. Poszukuje się nowych i skutecznych rozwiązań problemów oraz wykorzystuje nowoczesne metody świadczenia usług.
9. Zrównoważony rozwój i długoterminowa orientacja. Potrzeby przyszłych pokoleń są uwzględniane w obecnych politykach, a trwałość społeczności jest stale uwzględniana.
10. Należyte zarządzanie finansami. Zalecana jest ostrożność w zarządzaniu finansami, w tym w zaciąganiu i korzystaniu z pożyczek, w szacowaniu zasobów, przychodów i rezerw oraz w wykorzystywaniu dochodów nadzwyczajnych.
11. Prawa człowieka, różnorodność kulturowa i spójność społeczna. W sferze wpływów władz lokalnych przestrzegane są prawa człowieka, a dyskryminacja z jakichkolwiek przyczyn jest zwalczana.
12. Odpowiedzialność. Wszyscy decydenci, zbiorowi i indywidualni, biorą odpowiedzialność za swoje decyzje.

 

W Norwegii liderzy lokalni znajdują się pod dużą presją społeczną w zakresie etyki pracy. Mimo że na tle świata kraj ten nie boryka się z problemem korupcji (w Indeksie Postrzegania Korupcji 2018 r. – badaniu prowadzonym od lat przez Transparency International – Norwegia zajmuje 7. miejsce na 180 krajów z 84 punktami na 100 możliwych), a i sami burmistrzowie, jak wynika z badań władz lokalnych w Norwegii z 2017 r., nie uważają tego zjawiska za specjalnie duże wyzwanie (jedynie 2 proc. twierdzi, że korupcja to prawdziwy problem), to jednak wnioski z badań mieszkańców miast norweskich z 2015 r. nie są zbyt optymistyczne. Połowa badanych uważa, że w ich małych ojczyznach występują różne formy korupcji, takie jak łapówki czy faworyzowanie rodziny i przyjaciół. Dlatego od kilku lat w norweskich miastach prowadzone są kampanie na rzecz poprawy etyki pracy włodarzy, skoncentrowane również na aspekcie antykorupcyjnym. Są to zarówno działania o charakterze strukturalnym (odpowiednie przepisy prawa jako bariera dla oszustw i korupcji, specjalne zasady i procedury zapobiegania zjawisku oraz nadzór władz), jak i o charakterze kulturowym, które pomagają objaśnić, co jest zasadne, a co nie w wybranych sytuacjach. Z pomocą przychodzi tutaj także Norweski Związek Władz Lokalnych i Regionalnych (KS) wdrażający pakiet przydatnych narzędzi dla samorządów i ich władz w tym zakresie. W sektorze komunalnym działa specjalna komisja etyki, wprowadzane są procedury umożliwiające dokonywanie samooceny, tworzony jest rejestr stanowisk zarządu, odbywają się konferencje nt. etyki, proponuje się udział w programie szkoleniowym Councillours i konsultacje z prawnikiem KS, udostępnia się specjalną sieć dla dyrektorów naczelnych czy dystrybuuje podręcznik „Chroń gminę! Podręcznik antykorupcyjny”.

Polski system administracyjny pozbawiony jest odpowiednich narzędzi wspomagających etyczne zachowania urzędników i chroniących ich oraz społeczeństwo przed zachowaniem nieetycznym. Zakłada on pewną zależność urzędnika od kierownictwa, co powoduje zanik prawidłowych postaw urzędników podczas rozwiązywania konfliktów natury moralnej. Wartości, normy i wzorce postępowania w administracji i stosunek urzędników do interesantów i społeczeństwa jako całości powinny opierać się na założeniu, że władza jest służebna wobec obywateli, a urzędnik administracji publicznej nie rządzi, lecz pełni służbę publiczną. Personel w administracji publicznej powinien zatem dbać o interes publiczny i realizować cele samorządu. Wymaga to pewnych kompromisów ze strony pracowników urzędu, przy uznaniu nadrzędnej wagi dobra wspólnego.

Reasumując, polskie samorządy, wzorem norweskich, powinny poświęcić więcej uwagi podnoszeniu jakości pracy w oparciu o etyczne zachowanie pracowników. Zwłaszcza że współcześni moraliści wskazują na niebezpieczne zjawisko obniżania się poziomu moralności przeciętnego obywatela, uwarunkowane zaniedbaniami wychowawczo-edukacyjnymi, przemianami społeczno-gospodarczymi, bezrefleksyjnym modelem życia, ale też powszechnym relatywizmem. W tej sytuacji reformowanie administracji samorządowej w kontekście pożądanych postaw moralnych staje się koniecznością. Solidne fundamenty moralne pozwolą pracownikom samorządowym sprawniej uporać się z „chorobami” współczesnej administracji, takimi jak: korupcja, nepotyzm, bezduszna biurokracja, obojętność, skłonność do tworzenia klik zapewniających w danym układzie maksymalne korzyści oraz dominującą pozycję. Propagowanie pożądanych norm i zachowań może w tym wypadku stać się pomocnym narzędziem, choć z pewnością niegwarantującym stuprocentowej skuteczności².

 

¹„Etyka zarządzania w urzędach administracji samorządowej”, Waldemar Walczak („Współczesne Zarządzanie”, nr 3/2010)

² „Etyka zarządzania w urzędach administracji samorządowej”, Waldemar Walczak („Współczesne Zarządzanie”, nr 3/2010)

---

Adam Mikołajczyk

międzynarodowy ekspert ds. marketingu terytorialnego, pasjonat brandingu i rozwoju miast. Z dziedziną doradztwa marketingowego dla sfery publicznej (w tym głównie dla jednostek samorządu terytorialnego) związany od ponad 15 lat. Od 2010 r. prezes zarządu Fundacji Best Place – Europejskiego Instytutu Marketingu Miejsc (Bestplaceinstitute.org), która jest szeroko rozpoznawalną i cenioną organizacją ekspercką świadczącą usługi doradcze dla sfery publicznej.