25 lat skutecznej działalności Agencji Rynku Rolnego

Dynamiczne przemiany, jakim podlegała Agencja, były fascynującym wyzwaniem i wymagały niezmiernego wysiłku i zaangażowania jej pracowników praktycznie na każdym stanowisku pracy. Aby konkluzja ta była zrozumiała dla czytelnika niezbyt zorientowanego w meandrach polityki rolnej, przede wszystkim ukierunkowanej na kwestie rynków rolnych, poniżej przedstawiono w telegraficznym skrócie najważniejsze fakty z minionego 25-lecia funkcjonowania ARR, ilustrujące ogrom wyzwań i zadań, jakie stanęły przed Agencją, i jej zdolność do elastycznego dostosowywania się do zmieniających się w szybkim tempie uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych. Wyzwań wynikających przede wszystkim z ewolucyjnych zmian Wspólnej Polityki Rolnej (WPR), będących odpowiedzią na pogłębiające się w skali całego świata procesy globalizacji i liberalizacji stosunków gospodarczych, niosących często za sobą nieprzewidywalne fluktuacje i turbulencje na światowych rynkach rolnych.

Powstanie Agencji Rynku Rolnego było bezpośrednią konsekwencją i wynikiem zapoczątkowanej w 1989 r. transformacji ustrojowej w Polsce. W sferze rolnictwa i gospodarki żywnościowej pierwszym przejawem tego procesu było tzw. urynkowienie gospodarki żywnościowej. Oznaczało to odejście od centralnego stanowienia cen skupu i cen detalicznych. W początkowym okresie, w sytuacji występujących na rynku niedoborów produktów żywnościowych, ceny detaliczne poszybowały w górę, a rolnicy przez krótki okres czasu cieszyli się wysoką, niespotykaną wcześniej opłacalnością produkcji. Rynek jednak nie znosi próżni, a otwarte na import granice szybko spowodowały diametralną zmianę sytuacji i wielkie niezadowolenie rolników. W tej sytuacji konieczne stało się zbudowanie instytucjonalnego systemu otoczenia rolnictwa działającego w standardach gospodarki rynkowej, w tym instytucji stabilizujących sytuację na rynkach rolnych.

Odpowiedzią na tę potrzebę było powołanie w czerwcu 1990 r. Agencji Rynku Rolnego i powierzenie jej zadania prowadzenia polityki interwencyjnej państwa na rynkach rolnych z wykorzystaniem różnorodnego instrumentarium. W tym kontekście głównym celem funkcjonowania Agencji stało się zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego państwa, a także przeciwdziałanie i łagodzenie skutków gwałtownych wahań cen na rynkach produktów rolnych, a co za tym idzie – stabilizowanie dochodów uzyskiwanych przez rolników.

Dotychczasową działalność Agencji można podzielić na cztery główne okresy:

• 1990–1995 – tworzenie i wdrażanie polityki interwencji,
• 1996–1998 – doskonalenie form i metod interwencji,
• 1999–2004 – dostosowywanie mechanizmów interwencji do obowiązujących w UE, 
• od 1 maja 2004 r. – wdrażanie mechanizmów Wspólnej Polityki Rolnej jako akredytowana agencja płatnicza¹.

Od początku ARR wkroczyła na ścieżkę budowy instytucji zdolnej do działania w międzynarodowych uwarunkowaniach. Po podpisaniu przez rząd RP układu stowarzyszeniowego ze Wspólnotami Europejskimi stało się zrozumiałe, że to Agencja jest naturalnym kandydatem do pełnienia w przyszłości funkcji agencji płatniczej odpowiedzialnej za wdrażanie mechanizmów w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych.

Po przystąpieniu do Unii Europejskiej zadania ARR w zdecydowanej większości wynikają z realizacji instrumetarium WPR. Okres ten można podzielić na podokresy tożsame z kolejnymi okresami programowania WPR i odpowiadającymi im perspektywami finansowymi, tj. 2004–2006, 2007–2013 i aktualnie obowiązującą 2014–2020. Z całą odpowiedzialnością można stwierdzić, że okres po wstąpieniu do UE charakteryzował się największą dynamiką zmian w funkcjonowaniu Agencji. Wymagało to dużej elastyczności i zaangażowania potencjału kadrowego w korygowanie funkcjonowania kontynuowanych mechanizmów, jak i przygotowanie wdrażania nowych. Poniżej przedstawiono krótką charakterystykę wyróżnionych okresów.

1990–1995

Okres ten to tworzenie solidnych i trwałych podstaw dla prowadzenia polityki interwencji w celu stabilizacji rynków rolnych i żywnościowych w Polsce. Zadanie to było realizowane równolegle z odchodzeniem od bezpośredniej ingerencji państwa w rynek rolny. Proces ten można określić jako pionierski i niezwykle trudny, po raz pierwszy w historii zmiana ustroju społeczno-gospodarczego polegała bowiem na przejściu od gospodarki centralnie sterowanej do regulacji rynkowej. W tak wrażliwym sektorze, jakim jest rolnictwo i gospodarka żywnościowa, było to ogromne wyzwanie. W zdecydowanej większości przypadków korzystano z zagranicznych doświadczeń, jednakże wprowadzane w Polsce rozwiązania były modyfikowane i adaptowane do specyfiki polskiego rolnictwa i gospodarki żywnościowej.

Ważniejsze zadania zrealizowane w tym czasie to:

• wprowadzenie klasycznych mechanizmów interwencji w postaci skupu i sprzedaży produktów rolniczych w sytuacjach głębokich wahań cen na rynkach: zbóż, wieprzowiny, wołowiny, mleka i jego przetworów, cukru oraz ziemniaków na skrobię (okazjonalnie działania takie prowadzono na rynkach: miodu, wełny, tytoniu, chmielu i włókna lnianego);
• udzielanie poręczeń kredytowych podmiotom skupującym i eksportującym produkty rolne;
• współudział w tworzeniu nowoczesnej infrastruktury rynkowej, w tym giełdy towarowej oraz biur maklerskich;
• zaangażowanie kapitałowe w spółkach prawa handlowego dysponujących mocami przechowalniczymi umożliwiającymi gromadzenie rezerw państwowych i zapasów interwencyjnych, których znaczenie było fundamentalne z punktu widzenia bezpieczeństwa żywnościowego kraju;
• tworzenie systemu rolniczej informacji rynkowej, niezbędnej do podejmowania decyzji biznesowych.

1996–1998

W tym czasie kontynuowano budowę systemowych rozwiązań instytucjonalnych mających na celu poprawę sprawności i skuteczności działania Agencji oraz wzmocnienie więzi współpracy z innymi instytucjami sfery rolnictwa. Zagadnienia te znalazły odzwierciedlenie w znowelizowanej w 1996 r. ustawie o utworzeniu ARR oraz w nadanym nowym statucie. Przyjęte akty prawne sankcjonowały zwiększenie kontroli i nadzoru nad realizacją zadań ARR w ramach polityki interwencji oraz określiły relacje Agencji z innymi podmiotami funkcjonującymi na rynku rolnym. Zdefiniowane zostały też warunki, jakie muszą być spełnione – w zależności od sytuacji podażowo-popytowej na rynkach produktów rolnych – aby Agencja mogła interweniować na rynku krajowym, uruchamiając skup lub sprzedaż. Zasady te obowiązywały na czterech rynkach: zbóż, mięsa, mleka i cukru.

Ostatni rok tego okresu to intensywne uczestnictwo przedstawicieli ARR w pracach tzw. grup roboczych utworzonych przez Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Prace te miały na celu dokonanie przeglądu prawa unijnego (w tym w kwestiach regulacji rynków rolnych) celem przygotowania się do negocjacji akcesyjnych oraz przeprowadzenia procesu dostosowawczego do dorobku prawnego Unii Europejskiej.

1999–2004

Przyjęcie podczas szczytu w Berlinie (w marcu 1999 r.) Agendy 2000 formalnie zdeterminowało kierunki reformy WPR oraz potwierdziło wolę państw członkowskich odnośnie rozszerzenia UE o 10 nowych państw, wliczając w to Polskę. Stało się też przyczynkiem do zintensyfikowania prac nad dostosowaniem prawodawstwa polskiego do regulacji unijnych. Jednocześnie Agencja była zobligowana do dalszego prowadzenia działań interwencyjnych według zasad krajowych w ramach rocznego planu. Wdrażane mechanizmy interwencji w coraz większym stopniu były dostosowywane do wymogów obowiązujących w UE.

Agencja już w 2000 r. rozpoczęła przygotowania do pełnienia funkcji agencji płatniczej po akcesji do UE, co zostało formalnie potwierdzone przez rząd RP w 2001 r. Fakt ten zdeterminował ukierunkowanie dalszych działań dostosowawczych Agencji na przygotowanie pakietu akredytacyjnego zgodnego ze standardami unijnymi. Po pozytywnym wyniku badania przeprowadzonego przez niezależnego audytora i wydaniu aktu akredytacji przez ministra finansów pakiet ów umożliwił uzyskanie statusu agencji płatniczej.

Aby osiągnąć ten cel, konieczne były dostosowania struktury organizacyjnej i funkcjonalnej ARR, tak aby odpowiadała ona wymogom unijnym. Niezbędne było utworzenie nowych jednostek, jak np. komórki audytu wewnętrznego. Należało przygotować książki procedur oraz instrukcje wdrożeniowe i różnego rodzaju wytyczne dla ponad 50 planowanych mechanizmów, obejmujących całą ścieżkę obsługi wniosków o wsparcie i płatność składanych przez beneficjentów – od weryfikacji formalnej poprzez kontrole administracyjne aż po weryfikację i autoryzację płatności, jej dokonanie i zaksięgowanie.

Duża liczba i szeroki zakres przewidywanych do realizowania mechanizmów wymagały przygotowania sprawnego systemu informatycznego do ich obsługi. Konieczne było zapewnienie w strukturze organizacyjnej tzw. rozdzielności funkcji w procesie obsługi wniosków oraz stosowanie rotacji na stanowiskach wrażliwych. Wszyscy pracownicy Agencji zostali przeszkoleni w zakresie administrowania konkretnymi mechanizmami. Potencjalni beneficjenci wsparcia zostali objęci akcją informacyjną dotyczącą możliwości uzyskania wsparcia.

Pakiet akredytacyjny został przedłożony Ministerstwu Finansów 31 października 2003 r., a już 19 kwietnia 2004 r., po przeprowadzeniu badania audytowego i przedstawieniu pozytywnego raportu akredytacyjnego przez niezależnego audytora zewnętrznego (firmę KPMG), minister finansów wydał dla Agencji bezwarunkowy akt akredytacji. W ten sposób ARR uzyskała prawo do obsługi wszystkich planowanych mechanizmów wsparcia w standardach unijnych, począwszy od pierwszego dnia członkostwa Polski w UE.

2004–2015

Funkcjonowanie ARR po akcesji można w zasadzie podzielić na trzy podokresy, ściśle związane z kontynuowanymi reformami WPR, tj. 2004–2006, 2007–2013 i aktualną – na lata 2014–2020. Wiąże się to ze zmianami we wdrażanych mechanizmach, eliminowaniem starych lub też wprowadzaniem nowych w następnych okresach programowania. Generalnie późniejsze reformy WPR ograniczały zakres i formy interwencji na kolejnych rynkach rolnych. Wynikało to z uzgodnień i zobowiązań podjętych w ramach negocjacji Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organization), bezpośrednio wpływając na kierunki zmian w rynkowych mechanizmach WPR.

Od czasu wejścia Polski do UE zaobserwować można stałe zmniejszanie udziału mechanizmów rynkowych w strukturze wspólnotowego budżetu na WPR, a także zmiany w konstrukcji i sposobach ich funkcjonowania. Zmniejszanie wielkości wspólnotowego budżetu przeznaczanego na mechanizmy rynkowe w aktualnej pespektywie finansowej wpłynęło na ograniczenie zakresu działań Agencji w tej sferze.

W tym okresie działalność Agencji była ukierunkowana na stabilizowanie rynku rolno-żywnościowego, promocję i poprawę konkurencyjności unijnych produktów rolno-spożywczych na rynkach zagranicznych oraz wspieranie konsumpcji żywności. Zadania te były finansowane ze środków UE, budżetu państwa oraz krajowych funduszy promocji. Jednocześnie Agencja, wykorzystując swoje bogate doświadczenia, podejmowała nowe zadania, jak chociażby te związane z występowaniem nadzwyczajnych sytuacji na rynkach rolnych. Od 2014 r. Agencja realizuje mechanizmy uruchomione przez Komisję Europejską wskutek wystąpienia afrykańskiego pomoru świń oraz wprowadzenia przez Rosję embarga na import niektórych produktów rolnych z UE. W związku z powyższym ARR wypłaca rolnikom rekompensaty w sektorach trzody oraz owoców i warzyw.

Równolegle Agencja realizowała inne mechanizmy, do których można zaliczyć²:

• dopłaty do materiału siewnego;
• wsparcie rynku produktów pszczelich;
• propagowanie spożycie mleka i jego przetworów wśród dzieci i młodzieży szkolnej (program „Mleko w szkole”), a także owoców, warzyw i soków wśród uczniów zerówek i klas I–III szkół podstawowych (program „Owoce i Warzywa w Szkole”);
• wspieranie finansowe branżowych kampanii promocyjnych i/lub informacyjnych, finansowanych z dziewięciu funduszy promocji produktów rolno-spożywczych;
• realizowanie działań delegowanych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007–2013;
• inicjowanie działań promocyjnych mających na celu rozwój produkcji lokalnej (ze szczególnym uwzględnieniem produktów regionalnych, tradycyjnych i ekologicznych oraz wytwarzanych w ramach systemów jakości żywności);
• realizację programu promocji branży polskich specjalności żywnościowych;
• administrowanie kwotowania produkcji mleka, cukru i izoglukozy;
• administrowanie kontyngentami przywozowymi, wydawanie i rozliczanie pozwoleń na przywóz/wywóz produktów rolno-spożywczych;
• wypłacanie refundacji wywozowych wołowiny oraz mięsa drobiowego;
• wypłacanie dopłat do prywatnego przechowywania masła;
• dokonywanie zakupów interwencyjnych;
• uznawanie organizacji producentów i zrzeszeń organizacji producentów w sektorze mleka.

W 2014 r. ARR powierzone zostały również zadania związane z realizacją Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014–2020, finansowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD). W związku z reformą WPR z 2013 r. w 2015 r. nastąpiła likwidacja systemu kwot mlecznych – mechanizmu, którym administrowała ARR. To samo z końcem września 2017 r. spotka kwoty cukrowe.

W ciągu minionych 25 lat funkcjonowania ARR udowodniła, że jest instytucją realizującą powierzone zadania sprawnie i skutecznie, a co ważniejsze – w zgodzie z prawodawstwem unijnym i krajowym. Nie jest to ocena gołosłowna, lecz oparta na wynikach audytu i kontroli przeprowadzonych w latach 2014–2015 przez zewnętrzne, upoważnione instytucje, jak np. Ministerstwo Finansów, podległy mu Urząd Kontroli Skarbowej oraz Najwyższa Izba Kontroli.

Instytucja certyfikująca wydatki w ramach WPR realizowane z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji po przeprowadzonym audycie działalności Agencji w roku finansowym 2014 wydała opinię „bez zastrzeżeń”. Podobny rezultat miała kontrola w zakresie wykonania budżetu państwa za 2014 r. przeprowadzona w 2015 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli.

O profesjonalizmie funkcjonowania Agencji świadczy również znikomy odsetek uchylanych decyzji administracyjnych (średniorocznie kilka z około 300 tys. wydawanych decyzji). Powodów do satysfakcji dostarczają Agencji również opinie o jej działalności formułowane przez mieszkańców wsi. W ostatnio prowadzonych badaniach aż 89 proc. ankietowanych oceniło bardzo dobrze lub dobrze jakość obsługi oferowaną przez Agencję.

Konkludując, jeszcze raz należy podkreślić wysoki poziom fachowości ARR w realizowaniu zadań, dużą elastyczność w działaniu i dostosowywaniu się do zmieniających się uwarunkowań globalnych, a także gotowość i szybką mobilizację do podejmowania trudnych wyzwań w sytuacjach nadzwyczajnych.

¹ Podział na okresy przyjęto za: W. Rembisz i A. Kowalski, ARR w systemie regulacji polskiego rynku rolnego [w:] Agencja Rynku Rolnego 1990–2005, ARR, Warszawa 2005.

² Dokładne zestawienia działań realizowanych przez ARR w poszczególnych latach można znaleźć w sprawozdaniach podsumowujących kolejne lata, zamieszczonych na stronie internetowej Agencji.

Autor tekstu: Dr Mirosław Drygas, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk