Lepiej zorganizowany samorząd bliższy obywatelom
Z lipcowych badań CBOS wynikają optymistyczne wiadomości dla samorządów: aż 63 proc. ankietowanych deklaruje zadowolenie z działania władz w swojej miejscowości, a tylko co czwarta osoba ocenia je negatywnie. Jeśli porówna się to z zaledwie 19-proc. poparciem dla Sejmu, radość lokalnych włodarzy powinna być ogromna. Dane te nie dziwią, ponieważ to wspólnoty stały się obecnie w naszym kraju podstawowym wykonawcą usług publicznych i podmiotem będącym najbliżej mieszkańców. Polski sektor samorządowy to 1/3 sektora publicznego – proporcja taka sama jak w Norwegii.
Lecz co zostało zrobione, aby za decentralizacją świadczenia usług poszła realna decentralizacja finansów samorządowych? Samorządy dysponują jedynie udziałami w PIT i CIT, nie mają faktycznego władztwa podatkowego. Wielu wójtów, burmistrzów i prezydentów miast skarży się na brak środków na inwestycje lub nawet zaspokajanie bieżących potrzeb wspólnoty czy notoryczne nieprzestrzeganie przez „centrum” konstytucyjnej zasady adekwatności środków do przydzielanych zadań. Zwiększa się zadłużenie JST, a ok. 300 gmin może mieć problemy z domknięciem swych budżetów.
Jak uniknąć przeregulowania sektora samorządowego przez krajowe ustawodawstwo? Władze lokalne poprzez istnienie Karty Nauczyciela pozbawione są prawa do decydowania o polityce zatrudnienia i wynagradzania w szkołach, którymi przecież zawiadują. Liczne przepisy dokładnie określają, jaka instytucja i na jakich zasadach ma zajmować się danym zadaniem. Nie ma tu miejsca na wybór formy dostarczenia usługi: pomoc społeczną realizuje ośrodek pomocy społecznej, aktywność artystyczną – instytucja kultury itp. Zmuszono samorządy do utrzymywania drogich jednostek organizacyjnych, obowiązkowo podsiadających głównego księgowego i kierownika.
A co zostało przedsięwzięte, aby po niefortunnej decyzji z 2002 r. o bezpośrednich wyborach władz wykonawczych zapobiec postępującej marginalizacji radnych, mających z założenia być głównymi reprezentantami interesu mieszkańców? Rola organu stanowiącego ogranicza się obecnie do zatwierdzania budżetu oraz podejmowania relatywnie drobnych decyzji, typu zmiana nazwy ulicy. Tymczasem zadania publiczne i wyzwania stają się coraz bardziej złożone. Wymagają wsparcia eksperckiego, które nie jest radnym zapewnione.
I wreszcie – czy nie stało się tak, że władze lokalne, czyli z założenia najbardziej demokratyczny szczebel sprawowania władzy, zaczynają oddalać się od obywateli? Dowodzi tego wysyp referendów odwoławczych, duża aktywność ruchów miejskich, deklarujących wprost chęć odsunięcia od władzy aktualnych włodarzy i radnych, czy próby przywrócenia form demokracji bezpośredniej (budżety partycypacyjne, liczne konsultacje społeczne, inicjatywy obywatelskie).
Obecny system samorządowy zdaje się powoli dochodzić do kresu swych możliwości, zarówno na poziomie finansowym, jak i organizacyjnym czy ustrojowym. Ze względu na coraz większe skomplikowanie i rosnące koszty wykonywania usług publicznych (przede wszystkim edukacji, pomocy społecznej, transportu) potrzebne są głębokie reformy systemowe, dające bodźce do racjonalizacji działań wspólnot oraz generowania oszczędności. Zacząć należałoby równolegle od dwóch kwestii: swobody kształtowania własnych struktur przez samorządy i lokalnego PIT.
Jednym z najpoważniejszych wyzwań jest doprowadzenie do stanu, w którym samorząd sam zdecyduje, w jaki sposób zapewni daną usługę publiczną. Czy będzie miał powołaną do tego celu jedną instytucję obejmującą swym zasięgiem kilka gmin, czy zleci realizację zadania podmiotowi prywatnemu lub organizacji trzeciego sektora, czy też stać go na to i wybierze dotychczasowy model, tzn. posiadanie jednostek organizacyjnych wewnątrz swej struktury. Warto przypomnieć, że takich jednostek jest obecnie w Polsce 59 tys., a w wielu z nich pracuje jedynie kilka osób. Mają one daleko posuniętą autonomię – zatrudniają pracowników, są samodzielnym płatnikiem składek na ubezpieczenie i VAT. Samorząd może nimi sterować wyłącznie poprzez politykę personalną, czyli zmianę kierownika. Tym sposobem gmina pełni jedynie rolę „zszywacza” dla swoich instytucji. Docelowo powinno dążyć się do modelu konsolidacji wewnętrznej wspólnoty. Byłaby jednym płatnikiem składek, jednym podatnikiem VAT, jednym pracodawcą i nikt nie krępowałby jej samodzielności w tworzeniu własnej architektury.
W tym kierunku poszło Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, które przygotowało pod kierownictwem byłego ministra Michała Boniego projekt zmiany ustawy samorządowej, zawierający ideę Centrów Usług Wspólnych. Chodzi o to, by obsługa administracyjno-informatyczno-księgowo-kadrowa nie musiała być oddzielna dla każdej jednostki organizacyjnej. Samorząd miałby trzy opcje do wyboru: ulokowanie funkcji obsługowych z różnych instytucji w urzędzie gminy, wyodrębnienie nowej jednostki dla wielu podmiotów bądź powierzenie tych zadań związkowi komunalnemu. To duży krok w kierunku pożądanej konsolidacji organizacyjnej samorządu. Projekt ustawy wychodzi naprzeciw obserwowanym na poziomie lokalnym tendencjom do uwspólnienia zadań administracyjnych. Jego postanowienia są szczególnie istotne ze względu na zbyt wysokie obecnie koszty działań samorządu przy często niskiej efektywności, braku możliwości odpowiedniego nadzoru skomplikowanego systemu i nakładaniu się kompetencji. Dokument MAiC został przyjęty 18 czerwca 2014 r. przez Radę Ministrów i skierowany do Sejmu.
Różne środowiska (eksperckie, samorządowe, a także Kancelaria Prezydenta) są zainteresowane wprowadzeniem zasadniczych zmian w konstrukcji dochodów samorządów. Inicjując tę dyskusję, Forum Od-nowa kilka lat temu sformułowało propozycję lokalnego PIT, zaczerpniętą z prawodawstwa szwedzkiego, nad którą obecnie prowadzi prace obliczeniowe. Założeniem projektu jest przekazanie wpływów z całego I progu podatkowego (18 proc.) i proporcjonalnie ze stawki liniowej (19 proc.) na rzecz gmin, zaś osoby znajdujące się w II progu (32 proc.) wpłacałyby daninę do budżetu państwa. Wspólnoty otrzymałyby prawo regulowania we własnym zakresie wysokości podatku na swoim terenie w obrębie określonym ustawą 2–3 punktów procentowych.
Korzyści płynące z tej metody są trojakiego rodzaju: społecznego, finansowego i zarządczego. Po pierwsze, każdy mieszkaniec zobaczy w swej deklaracji podatkowej, jaką kwotę przeznacza na własny samorząd. Będzie więc w pierwszym rzędzie finansował swoją wspólnotę, co sprawi, że zacznie bardziej interesować się jej życiem i wydawaniem pieniędzy przez władze lokalne – częściowo pochodzących przecież z jego kieszeni. Po drugie, rozwiązanie to zwiększa o ok. 7 mld zł w skali kraju wpływy z podatku PIT do samorządów. Da również wspólnotom realne władztwo podatkowe oraz spłaszczy ich dochody, więc nie będzie potrzebna tak silna jak obecnie subwencja wyrównawcza. Po trzecie, wreszcie stawka lokalnego PIT będzie powiązana z poziomem świadczonych usług lub jakością zarządzania we wspólnotach.
Dodatkowym rozwiązaniem mogłoby być wdrożenie „inteligentnych” dotacji, czyli metody opierającej się na modelu holenderskim, w myśl której istniałaby korelacja między wysokością dotacji a wynikiem realizowanego przez JST zadania. Nie byłoby również 100-proc. dofinansowania kosztów wykonywanej usługi, ale jedynie np. 80-proc. – aby nakłonić samorządy do samodzielnego poszukiwania oszczędności. Realnym mechanizmem ochrony budżetów samorządów (zasada adekwatności) byłoby zapisanie w prawie, że resorty, które obciążałyby gminy dodatkowymi obowiązkami lub poszerzały już istniejące, musiałyby szukać finansowania we własnych budżetach. Kolejny krok to ustalenie „jednego transferu socjalnego”, czyli obliczenie całkowitej wysokości wsparcia, jakie może otrzymać jedno gospodarstwo domowe. Zwieńczeniem dzieła stałoby się przyjęcie zasady, że cena usługi nie może przekroczyć kosztu jej wykonania. Inne koncepcje zawarte są w raporcie „Samorząd 3.0”, opracowanym przez Forum Od-nowa w listopadzie 2013 r.
Jednak poszerzenie możliwości finansowych i organizacyjnych danych samorządowi musi zostać zrównoważone jego większą odpowiedzialnością. Przykłady skandynawskie uczą, że najbardziej efektywnym narzędziem kontroli nie są żadne wskaźniki ministerstw czy działania formalnych organów nadzoru, ale kontrola społeczna, której warunkiem jest transparentność. Jeśli mieszkańcy otrzymają pełny, przejrzysty dostęp do danych o funkcjonowaniu ich samorządu, a nie – jak dotychczas – będą zdani na zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzrośnie obywatelskie poczucie zaangażowania w sprawy lokalne.
Forum Od-nowa wystąpiło z propozycją stworzenia w miejsce działających wybiórczo Biuletynów Informacji Publicznej ogólnopolskiego portalu usług samorządowych, który będzie posiadał jednolity standard prezentacji danych dotyczących kosztów określonego zadania, źródeł jego finansowania, efektów (tu konieczne metody wskaźnikowania) oraz zatrudnienia w konkretnej JST, jej zasobów, podpisywanych umów, przetargów itp. Immanentną część systemu stanowiłyby dane z nieobecnych dotychczas w prezentacjach spółek komunalnych. Stworzyłoby to swoiste kompendium wiedzy o samorządzie, wzorowane na norweskim systemie KOSTRA. Dane byłyby prezentowane w czytelnej dla użytkownika i uspójnionej informatycznie formie (dziś formaty są bardzo zróżnicowane, co utrudnia ich zestawianie), umożliwiającej każdemu obywatelowi dokonywanie benchmarkingu. Porównywanie jakości, cen i rezultatów usług jest o tyle istotne, że mobilizuje władze lokalne do jak największej efektywności ich dostarczania, a całościowo prowadzi do prawdziwej partycypacji społecznej. Zwolennikiem takiego rozumowania jest np. prezydent Paweł Adamowicz, który wraz ze swoimi pracownikami realizuje program „Otwarty Gdańsk”, a jest też szansa, że podobny pomysł wejdzie na wokandę działań rządu.
Jak widać, do zrobienia pozostało jeszcze bardzo dużo. Ważne, by wszystkie zmiany szły w tym samym kierunku – samorządu samodzielnego, elastycznego, transparentnego, odpowiedzialnego i efektywnego, wykorzystującego zdobycze New Public Management, wspartego ideami good governance.
Agata Dąmbska
Współprowadzi think tank Forum Od - nowa, zajmujący się zmianami systemowymi w sektorze publicznym (samorządach) i administracji centralnej. Działaczka trzeciego sektora od 1994 roku, publicystka, tłumaczka, lektorka języka polskiego dla cudzoziemców, szefowa portalu polsko - czeskiego CZaPLa.cz.
